Toepassing: de Ruimtelijke Verkenning 2023
De Ruimtelijke Verkenning 2023 (Kuiper, Hamers, et al., 2023) is een ruimtelijke, lange-termijn scenariostudie voor Nederland. De studie werkt een viertal zogenaamde ‘normatieve scenario’s’ uit in de context van twee ‘omgevingsscenario’s’. Hiermee worden in totaal acht scenario’s verkend. De twee omgevingsscenario’s (‘Meer’ en ‘Minder’) vormen het uitgangspunt. Ze schetsen een plausibele bandbreedte van de lange-termijn opgaven voor Nederland vanuit consistente uitgangspunten ten aanzien van autonome ontwikkelingen qua demografie, economie, technologie, internationale samenwerking en klimaat (zie Tabel 2). Deze uitgangspunten vormen de basis voor de regionale projecties van woningen en banen die vanuit het regionale Tigris XL model aan RuimteScanner worden opgelegd.
Tabel 2 Autonome ontwikkelingen volgens de omgevingsscenario’s Meer en Minder.
| Omgevingsscenario Meer | Omgevingsscenario Minder | |
|---|---|---|
| Bevolking NL | +3,4 miljoen inwoners tot 2050 | +0,6 miljoen inwoners tot 2050 |
| Economie NL | +1,5 miljoen banen tot 2050 | -0,2 miljoen tot 2050 |
| Technologische ontwikkeling en spreiding | Snel | Langzaam |
| Internationale samenwerking | Meer | Minder |
| Mondiaal klimaatbeleid | Ambitieus en effectief; +1,5-2°C tot 2100 | Minder ambitieus en effectief; +2-3°C tot 2100 |
De vraag die in deze studie voorligt is hoe deze regionale projecties (‘opgaven’) het beste ingepast kunnen worden in de beschikbare en geschikte ruimte hiervoor. Het antwoord op deze vraag hangt af van politiek-maatschappelijk normen, waardenopvattingen, prioriteiten en, uiteindelijk, beleid. Moet bijvoorbeeld koste wat kost aan regionale woningvoorkeuren (‘People’) worden voldaan, ook als dat betekent dat de benodigde woningbouw ten koste gaat van vruchtbare landbouwgrond (‘Profit’) of natuur (‘Planet’)? Of accepteren we (gedeeltelijke) overloop naar omliggende regio’s, waar bijvoorbeeld meer ruimte beschikbaar is in bestaand stedelijk gebied? Deze waardeoriëntaties en prioriteiten staan centraal in de vier normatieve scenario’s. Zie Tabel 3 voor de scenario’s op hoofdlijnen en Bijlage 2 voor een uitgebreidere beschrijving.
Door de opgaven uit de omgevingsscenario’s en de mogelijkheden om deze ruimtelijk in te passen in onderlinge samenhang uit te werken, op kaart te zetten, en te vergelijken (indicatoren) beoogt de Ruimtelijke Verkenning 2023 handvatten te bieden voor geïnformeerd, breed afgewogen omgevingsbeleid.
Tabel 3 De vier normatieve scenario’s in relatie tot duurzaamheid en brede welvaart.
| Mondiaal Ondernemend | Snelle Wereld | Groen Land | Regionaal Geworteld | |
|---|---|---|---|---|
| Focus qua duurzaamheid | Profit | Afhankelijk van bevolkingsgroep (leefstijl) | Planet | People |
| Prioriteiten qua brede welvaart | 1) Materiële welvaart, wonen en grondstoffen 2) Arbeid & vrije tijd, veiligheid en klimaat 3) Gezondheid, welzijn, milieu, samenleving, biodiversiteit | Afhankelijk van bevolkingsgroep (leefstijl) | 1) Klimaat, biodiversiteit, grondstoffen, milieu, veiligheid 2) Gezondheid, welzijn, samenleving 3) Wonen, arbeid & vrije tijd, materiele welvaart | 1) Wonen, arbeid & vrije tijd, welzijn, samenleving, gezondheid & veiligheid 2) Milieu, grondstoffen, klimaat 3) Materiele welvaart, biodiversiteit |
Het model rekent in deze toepassing incrementeel, in tijdstappen van 10 jaar, van startjaar naar eindjaar. Het startjaar is in deze toepassing 2019. Het eindjaar is 2050. De regionale projecties van woningen, banen etc. worden toegewezen aan gridcellen van 25x25 meter. Ook de sloop (objecten) en onttrekkingen (actoren) die hiermee gepaard kunnen gaan worden op 25x25 meter resolutie geadministreerd. Achterliggende allocatiebeslissingen worden per 100x 100 meter gridcel genomen. De allocatie gebeurt hybride, dat wil zeggen: deels opeenvolgend, sector na sector, en deels afgewogen, met competitie tussen subsectoren binnen bepaalde sectoren. De sectoren komen hierbij in de default volgorde aan de beurt. Eerst wonen dus, dan werken, daarna zonnevelden, vervolgens verblijfsrecreatie, en tot slot windenergie. De competitie vindt plaatst binnen de sectoren wonen (tussen woningtypen) en werken (tussen economische sectoren). Een voorbeeld van het verloop van deze invulling is te zien in Bijlage 3.
De regionale projecties van woningen, banen en energie (wind en zon) laten aanzienlijke verschillen zien tussen de scenario’s (zie Tabel 8 in Bijlage 2 voor de verschillende projecties op geaggregeerde, nationale schaal). Soms zijn de verschillen enkel gelegen in de uiteenlopende beleidsdoelen uit de normatieve scenario’s. Dit is het geval bij windenergie en zonne-energie, waarbij de ambities voor deze vormen van hernieuwbare energieproductie hoog zijn in Groen Land, en in beperktere mate in Snelle Wereld. Bij de sectoren wonen en werken, daarentegen, zijn de verschillen terug te voeren op zowel de normatieve scenario’s (regionale voorkeuren) als de omgevingsscenario’s (de autonome ontwikkeling van bevolking en banen uit Tabel 8). De projecties voor recreatiewoningen zijn in alle acht de scenario’s gelijk en gebaseerd op recente trends.
De lokale beschikbaarheid van locaties voor de verschillende regionale opgaven verschilt sterk tussen de normatieve scenario’s. Over het algemeen is deze groot in Snelle Wereld en beperkt in Groen Land. Dit is in lijn met het verschil in de mate van centrale sturing op de ‘Planet’ georiënteerde dossiers in deze scenario’s.
In Snelle Wereld is die ruimtelijke sturing beperkt, in Groen Land juist sterk. De overige twee scenario’s zitten hier tussenin, waarbij Regionaal Geworteld met haar sturing op onder andere landschapskwaliteit (‘People’) wat restrictiever is dan Mondiaal Ondernemend, het scenario waar ‘zachtere’ waarden zoals vooral landschap vaker mogen wijken omwille van ‘Profit’. Zie Tabel 4 en de kaartbeelden in Figuur 3 voor de belangrijkste verschillen tussen de scenario’s in relatie tot wonen en werken. De verschillen ten aanzien van de overige sectoren zijn vergelijkbaar, maar minder scherp en daarmee minder illustratief. Merk op dat de restricties in Tabel 4 niet alleen betrekking hebben op locaties maar ook op de inrichting ervan, bijvoorbeeld in termen van maximale woningdichtheid.
Naast scenario-specifieke restricties gaat de studie uit van beperkingen die in alle scenario’s gelijk zijn. De meeste daarvan hebben betrekking op bestaand bebouwd gebied, en moeten voorkomen dat er op onrealistische locaties gebouwd en (dus) gesloopt wordt. Zo worden in deze toepassing geen gebouwen gesloopt wanneer het gemiddelde bouwjaar van de bestaande gebouwvoorraad recenter is dan 1990, of wanneer het energielabel van een woning hoger is dan D of C (afhankelijk van het scenario, zie Tabel 4). Daarbij mogen gebouwen buiten de bestaande plancapaciteit alleen worden gesloopt als ze in eigendom zijn van gemeenten of woningbouwcorporaties en moet het exploitatiesaldo van ontwikkelopties minimaal nul zijn. Woningdichtheden moeten in het geval van transformatie met minimaal 10% toenemen.
Tabel 4 Scenario-specifieke restricties voor wonen en werken.
| Mondiaal Ondernemend (MO) | Snelle Wereld (SW) | Groen Land (GL) | Regionaal Geworteld (RG) | |
|---|---|---|---|---|
| Bestaand omgevingsbeleid | Alleen harde restricties | Alleen harde restricties | Ook zachte restricties | Ook zachte restricties |
| Slappe/natte gronden | Niet restrictief | Restrictief | Restrictief | Niet restrictief |
| Zones met hoog overstromingsgevaar | Aangepast bouwen | Aangepast bouwen | Restrictief | Aangepast bouwen |
| Groen in de stad[1] | Restrictief tenzij bestaand plan | Restrictief | Restrictief | Restrictief |
| Hooggewaardeerd landschap | Restrictief vanaf 35 woningen/ha | Restrictief vanaf 40 woningen/ha | Restrictief vanaf 30 woningen/ha | Restrictief vanaf 30 woningen/ha |
| Energielabel bestaande bebouwing | Restrictief indien hoger dan D | Restrictief indien hoger dan D | Restrictief indien hoger dan C | Restrictief indien hoger dan D |
Figuur 3 Beschikbare locaties per scenario voor het ontwikkelpakket eengezinswoningen (stedelijk – vrije sector) in de omgeving van Amsterdam.
De vervolgvraag is welke beschikbare plekken het meest geschikt worden voorondersteld voor de regionale opgaven. Zoals aangegeven in paragraaf 2.3 wordt deze geschiktheid geduid op basis van zowel empirie (voor zover beschikbaar) als ontwerp, waarbij de empirie voor elk scenario gelijk is. Figuur 4 illustreert deze empirische basis voor specifieke subsectoren binnen wonen (de ontwikkeloptie ‘Stedelijk – Meergezins – Vrije Sector)’, werken (Zakelijke Dienstverlening) en verblijfsrecreatie. De figuur laat zien dat vooral de geschiktheid voor wonen en werken sterk kan overlappen. In beide gevallen zijn de bereikbaarheid van banen en de beschikbaarheid van stedelijke voorzieningen sterk dominant. Deze overlap betekent dat het potentieel veel kan uitmaken in welke volgorde deze twee sectoren worden gealloceerd. Aangezien wonen in deze toepassing het eerst aan de beurt komt, komt tenminste een deel van de regionale banengroei in de meeste regio’s (i.e. in regio’s met een groei van zowel woningen als banen) terecht op plekken die vanuit het perspectief van deze sector suboptimaal zijn. Dit kan worden voorkomen door vooronderstelde toplocaties voor, in dit geval, werken, restrictief te maken voor sectoren die eerder worden gealloceerd (in dit geval wonen). Deze uitzonderingen zijn in deze toepassing niet gemaakt.
Figuur 4 Empirisch bepaalde geschiktheid voor de ontwikkeloptie meergezinswoning (stedelijk, vrije sector, linksboven), voor verblijfsrecreatie (rechtsboven) en voor de subsector zakelijke dienstverlening (linksonder). De kaarten geven alleen de geschiktheid binnen de beschikbare locaties weer voor het Mondiaal Ondernemend scenario.
Zoals aangegeven in Hoofdstuk 2 is de ontwerpcomponent in principe leidend bij de definitie van de geschiktheid van locaties voor de sectoren, en wordt deze in RuimteScanner 2.0 geoperationaliseerd volgens het ‘ladder’ concept, met treden die van onder naar boven geredeneerd een aflopende geschiktheid toegewezen krijgen. Tabel 5 en de kaarten in Figuur 5 laten de opbouw van de ladder zien voor de sector wonen.
Figuur 5 Opbouw van de geschiktheidstreden voor wonen per scenario. De groene locaties komen als eerste aan de beurt voor ontwikkeling. De kaarten geven alleen de geschiktheid binnen de beschikbare locaties weer voor het betreffende scenario.
Vooral harde plannen spelen in deze studie een belangrijke rol. Ze vormen in elk scenario het eerste en dus belangrijkste ordenende principe. Het aantal en de beleidsmatige/thematische achtergrond van de daaropvolgende principes verschillen per scenario, al naar gelang de normatieve insteek hiervan. Het gaat hierbij om het al dan niet voorrang geven aan gronden in eigendom van ontwikkelaars, en/of aan locaties met een beperkt overstromingsgevaar, of plekken met een hoge bereikbaarheid via hoogwaardig openbaar vervoer. Naast plancapaciteit krijgen ook bouwterreinen en braakliggende gronden in elk scenario een (laatste) plaats in de geschiktheidsladder. Pas als deze gevuld zijn komen andere, reeds in gebruik zijnde locaties in aanmerking voor ontwikkeling. Voor de overige sectoren gelden vergelijkbare principes die, op een vergelijkbare manier zijn uitgewerkt voor zover data (over bijvoorbeeld plancapaciteit) beschikbaar was en dat relevant geacht werd. Overstromingsrisico speelde bijvoorbeeld geen rol bij zonnevelden en windmolenparken.
Tabel 5 Ordenende principes achter de geschiktheidsladders voor wonen en werken, waarbij de belangrijkste verschillen cursief zijn aangegeven.
| Ordenend principe | Mondiaal Ondernemend | Snelle Wereld | Groen Land | Regionaal Geworteld |
|---|---|---|---|---|
| No 1 | Plannen (hard/zacht) | Plannen (hard/zacht) | Plannen (hard/zacht) | Plannen (hard/zacht) |
| No 2 | Eigendom (ontwikkelende partij, overig) | Overstromingsgevaar (diverse klassen) | Bereikbaarheid hoogwaardig openbaar vervoer (diverse klassen) | Landschap (hoog gewaardeerd ja/nee) |
| No 3 | Bouwterrein/braak (ja, nee) | Plancapaciteit (zacht, overig) | Overstromingsgevaar (diverse klassen) | Nabijheid kleine bevolkingskernen (ja/nee) |
| No 4 | - | Eigendom (ontwikkelende partij, overig) | Bestaand bebouwd gebied (ja, nee) | Plancapaciteit (zacht, overig) |
| No 5 | - | Bouwterrein/braak (ja, nee) | Plancapaciteit (zacht, overig) | Bouwterrein/braak (ja, nee) |
| No 6 | - | - | Bouwterrein/braak (ja, nee) | - |
Het laatste onderdeel in de toewijzing van de regionale projecties aan beschikbare en geschikte locaties is het bepalen van de dichtheid. Omwille van bovengenoemde maatschappelijke doelen en prioriteiten (‘land take’, overstromingsrisico, bereikbaarheid etc.) zijn de (toegestane) dichtheden van wonen en werken vooral hoog in Groen Land. Deze hoge dichtheden worden ingesteld via lokale opslagen op waargenomen dichtheden rond (hoogwaardige) OV-locaties en groot water in en nabij bestaand stedelijk gebied (bijvoorbeeld het havengebied in Rotterdam en Amsterdam-Noord). In dit geval bedraagt de lokale opslag in deze gebieden een factor twee, wat betekent dat de maximale dichtheden in deze scenario’s twee keer zo hoog als de huidige dichtheid in deze gebieden. Daarnaast worden in deze twee scenario’s ‘Super Stedelijke’ woonmilieus toegestaan (op bepaalde, centrale locaties), zodat deze maximaal toegestane dichtheden in (steden)bouwkundig opzicht ook gehaald kunnen worden. De andere scenario’s kennen lagere dichtheden.
De dichtheden van zonnevelden en windmolenparken worden gebaseerd op kentallen ten aanzien van de technische mogelijkheden en worden in de scenario’s gedifferentieerd. Ook de dichtheid van verblijfsrecreatie wordt in elk scenario gedifferentieerd.
Met RuimteScanner 2.0 wordt een zeer uitgebreide set aan resultaten gegenereerd. In deze paragraaf gaan we nader in op enkele beleidsthema’s waarvoor relevante uitkomsten van de verschillende scenario’s vergeleken worden. De allocatieresultaten (zoals Figuur 6) zijn weergegeven als nieuwe ontwikkeling van een subsector per gridcel. Als een cel ‘Wonen Eengezins Vrije Sector’ is, betekent dit dat hier alleen nog eensgezins vrijesectorwoningen staan. Nieuwe ontwikkeling betekent dat de cel nu homogeen is, en dus alle eventueel voorgaande gebruiken gesloopt zijn. De dichtheid hiervan kan regionaal verschillen binnen één subsector.
Conform de verschillende invoer en de diversiteit aan achterliggende scenario’s levert de allocatieprocedure sterk verschillende resultaten op. Qua ruimtelijke patronen valt op het eerste gezicht vooral de stedelijke concentratie (Groen Land) versus spreiding (Regionaal Geworteld en Snelle Wereld) op. Deze doet zich vooral voor in de context van het omgevingsscenario Meer (zie Figuur 6).
De concentratie in Groen Land doet zich vooral op lokaal schaalniveau voor, binnen regio’s. Dit wordt gestuurd door de beperkt beschikbare en geschikt veronderstelde ruimte in het buitengebied en mogelijk gemaakt voor de hoge (toegestane) dichtheden in en rond de stad. Deze uitkomst illustreert daarmee goed de werking van de RuimteScanner. Op nationale schaal is de verstedelijking in dit scenario beperkt, zeker ten opzichte van Mondiaal Ondernemend. Dit is het gevolg van de vooronderstelde voorkeuren van o.a. bedrijven en huishoudens voor middelgrote steden in de zogenaamde ‘intermediaire zone’ (de zone tussen de drukke Randstad en de meer perifere landsdelen in het zuiden en noorden van het land).
De spreiding in Regionaal Geworteld en Snelle Wereld geldt op beide schaalniveaus. De nationale spreiding is wederom het resultaat van nadrukkelijke regionale voorkeuren (Regionaal Geworteld) of juist de afwezigheid hiervan (Snelle Wereld). Deze afwezigheid van ‘traditionele’ locatievoorkeuren in dit laatste scenario verklaart eveneens de binnen-regionale spreiding in dit scenario. Locaties moeten in dit scenario vooral goedkoop en snel ontwikkeld kunnen worden.
Figuur 6 Allocatieresultaten in 2050 voor de vier scenario’s in het omgevingsscenario Meer.
Figuur 7 laat de transformatie van bestaand grondgebruik zien die gepaard gaat met de allocatie van de regionale ontwikkelingen in de context van omgevingsscenario Meer. De omvang van de verstedelijking (op zogenaamde uitleglocaties) is het grootst in de spreidingsscenario’s Regionaal Geworteld en Snelle Wereld (ongeveer 600 km2). In Groen Land is de verandering van landelijk groen naar stedelijk gebruik ongeveer de helft kleiner. Dit is geheel in lijn met de focus in dit scenario op binnenstedelijke ontwikkeling in hoge dichtheden. Mondiaal Ondernemend neemt in dit opzicht een middenpositie in. Het landelijk groen dat hiermee verloren gaat bestaat in alle gevallen bijna geheel uit grondgebonden landbouw. Naast verstedelijking neemt ook energieproductie (vooral zonnevelden) een aanzienlijk areaal landelijk groen in, vooral in Mondiaal Ondernemend en in Groen Land. In dat laatste scenario worden de nieuw aangelegde zonnevelden gecombineerd met de bestaande (landbouw)functie (open ruimtes tussen de zonne-collectoren).
Figuur 7 Transformatie grondgebruik per scenario in omgevingsscenario Meer, 2018 - 2050. Bron (Hamers et al., 2023).
De bebouwing van stedelijk groen (zoals volkstuinen) is vrij beperkt. Dit type groen wordt in alle scenario’s in meer of mindere mate beschermd. De bebouwing hiervan neemt met 22 km2 het meest toe in Mondiaal Ondernemend. Hoogwaardig groen zoals parken en plantsoenen wordt hierbij over het algemeen gevrijwaard, tenzij er harde verstedelijkingsplannen liggen. Naast verstedelijking van groen is er ook sprake van stedelijke transformatie en herontwikkeling, vooral in Mondiaal Ondernemend en in Groen Land. Bijbehorende arealen zijn bijna even groot als het areaal landelijk groen dat in deze scenario’s bebouwd wordt. In vooral Regionaal Geworteld is de stedelijke transformatie aanzienlijk lager. Dat heeft zowel te maken met de spreiding van de verstedelijking over Nederland in dit scenario als met de kleinere rol van binnenstedelijke ontwikkeling.
Inzoomend op de inbreiding (het percentage woningbouw in bestaand bebouwd gebied) blijkt dat Groen Land het hoogste aandeel toegevoegde woningen binnen de bestaande stad heeft (zie Figuur 8). Zo’n 65 procent (Meer) tot 75 procent (Minder) van de woningbouw wordt binnenstedelijk gerealiseerd. Ook Mondiaal Ondernemend laat hoge inbreidingspercentages zien (55 resp. 70 procent). In Snelle Wereld en vooral Regionaal Geworteld ligt het aandeel inbreiding aanzienlijker lager. De concentratie is vooral sterk in omgevingsscenario Minder omdat hier relatief veel binnenstedelijke ruimte geschikt is (beschikbare plancapaciteit) ten opzichte van de opgave. Zeker gezien de relatief hoge dichtheden die op deze plekken veelal wordt gerealiseerd, kan een groot deel van de opgave op deze locaties worden gerealiseerd.
Figuur 8 Aandeel inbreiding (t.o.v. aantal nieuwe woningen) per scenario 2018 – 2050. Bron Hamers et al. (2023).
Zoals aangegeven zijn de stedelijke dichtheden in Snelle Wereld en vooral Regionaal Geworteld relatief laag. Dit als gevolg van een combinatie van groene of ontbrekende woonvoorkeuren en een vrij soepel stedenbouwkundig en ruimtelijk beleid. Ook op hoger schaalniveau heeft nieuwbouw in de spreidingsscenario’s Snelle Wereld en Regionaal Geworteld het meeste groen binnen bereik. Nieuwbouw-woningen hebben in deze scenario’s gemiddeld 8 m2 meer groen (een toename van 40 procent) binnen 500 meter van de woning dan de huidige woningvoorraad (zie Figuur 9). In Mondiaal Ondernemend en Groen Land neemt de bereikbaarheid van het groen conform het stedelijk karakter van deze scenario’s juist licht af.
Figuur 9 Gemiddelde oppervlakte groen binnen 500 meter van nieuwe woningen per scenario. Bron Hamers et al. (2023).
In alle normatieve scenario’s vindt bij omgevingsscenario Meer tot maximaal een vijfde van de woningbouw plaats in gebieden met natte, slappe, of zettingsgevoelige bodems (Figuur 10). Relatief gezien wordt in Mondiaal Ondernemend en Regionaal Geworteld het meest gebouwd in deze gebieden. In Groen Land en Snelle Wereld is dat het minst het geval. Dat komt in Groen Land doordat deze gronden vanwege het principe ‘water en bodem leidend’ worden gemeden en in Snelle Wereld doordat er relatief meer woningbouw in hoog-Nederland komt vanwege de lagere woningprijzen aldaar. Dat heeft tot gevolg dat relatief veel nieuwbouwlocaties tot stand komen in de kleinschaliger zandgebieden waar de landschappelijke kwaliteit op dit moment relatief hoog wordt gewaardeerd. Bij Minder is het aandeel van de woningbouw in gebieden met slappe, zettingsgevoelige of natte bodems lager. Bij dit omgevingsscenario varieert het aandeel van 10 procent in Groen Land en Snelle Wereld tot 14 procent in Mondiaal Ondernemend en Regionaal Geworteld.
Figuur 10 Bouw van nieuwe woningen op ongeschikte bodems per scenario, 2018 - 2050. Bron Hamers et al. (2023).
In Groen Land wordt op de minst gevaarlijke plekken gebouwd. Slechts 3 procent (Meer) en 5 procent (Minder) van de nieuwbouwwoningen komt op locaties met tenminste een middelgrote diepte en kans terecht. In de andere scenario’s ligt dit percentage tussen de 10 en 15 procent. Dit percentage is vooral hoog in de spreidingsscenario’s Regionaal Geworteld en Snelle Wereld. Groen Land is in beide opzichten dus het meest veilig: relatief de minste woningbouw op overstroombare plekken en op deze locaties de minste woningbouw op de gevaarlijkere plekken. Mondiaal Ondernemend laat relatief de hoogste blootstelling zien (woningbouw op overstroombare plekken), en Regionaal Geworteld en Snelle Wereld het hoogste gevaar (diepte en kans). In lijn met de uitgangspunten van Groen Land worden overstroombare locaties daar het meest vermeden (Figuur 11).
Figuur 11 Overstromingsrisico van nieuwe woningen per scenario, 2018 - 2050. Bron Hamers et al. (2023).